Polityka

 

Polityka gospodarcza i społeczna mają znaczenie dla zwiększania zamożności społeczeństwa i ograniczania ubóstwa. Aspekt gospodarczy jest ważny ze względu na to, że większość dochodów gospodarstw domowych ma charakter rynkowy. Są to przede wszystkim zarobki uzyskiwane dzięki sprzedaży własnej pracy. Polityka gospodarcza i społeczna mają wpływ na gospodarkę, a od jej kondycji zależy, ile osób będzie miało odpłatne zajęcie lub może je szybko znaleźć. Z kolei kondycja gospodarki zależy przede wszystkim od tego, czy wytwarzane dobra i usługi znajdują nabywców. Jest to więc wzajemnie wzmacniający się mechanizm, ludzie pracują, aby otrzymać zarobki, a następnie przeznaczają je na konsumpcję, zapewniając tym samym sobie i innym pracę.

Polityka gospodarcza ma na celu zapewnienie, aby ludzie mogli szybko znaleźć pracę. Polityka społeczna z kolei ma za zadanie, aby ta praca była przynajmniej minimalnej jakości, a ludzie mogli i chcieli ją podjąć. Jakość pracy wyznaczają międzynarodowe standardy prawa pracy (konwencje Międzynarodowej Organizacji Pracy), normy Kodeksu pracy oraz regulacje z zakresu zabezpieczenia społecznego. EAPN sformułowało 10 kryteriów, jakie powinna spełniać praca, aby była dobrej jakości.

  1. Zapewnia odpowiednie / wystarczające na życie zarobki
  2. Oparta jest na trwałej umowie szanującej prawa pracownicze.
  3. Uprawnia pracownika do zabezpieczenia społecznego w razie ryzyk socjalnych.
  4. Zapewnia odpowiednie warunki i środowisko pracy.
  5. Pozawala na godzenie życia zawodowego i prywatnego.
  6. Szanuje prawo do uczestnictwa w układach zbiorowych pracy i dialogu społecznym.
  7. Chroni pracownika przed wszystkimi formami dyskryminacji.
  8. Gwarantuje dostęp do szkoleń i rozwoju osobistego.
  9. Umożliwia zajmowanie wyższych stanowisk.
  10. Sprzyja satysfakcji z pracy.

Praca minimalnej jakości ma więc wiele pożądanych cech, a jedną z nich jest zapewnienie zabezpieczenia na czas typowych zdarzeń losowych (ryzyka socjalne) takich jak: choroba, wypadek przy pracy, rodzicielstwo, niezdolność do pracy, starość, śmierć jedynego żywiciela rodziny, bezrobocie. Głównym elementem takiego zabezpieczenia jest ubezpieczenie społeczne, uzupełniane przez inne systemy świadczeniowe, w szczególności zasiłki dla bezrobotnych, świadczenia rodzinne (zasiłki rodzinne i świadczenia opiekuńcze), zasiłki okresowe i stałe, dodatki mieszkaniowe (ogólnie mówiąc są to świadczenia o charakterze pomocowym).

Zabezpieczenie społeczne to jednak nie tylko pomoc finansowa w razie wystąpienia sytuacji nazywanych ryzykami socjalnymi. Wiele rozmaitych regulacji i usług służy temu, aby zapobiegać takim sytuacjom oraz w razie ich wystąpienia pomagać, np. w razie bezrobocia – w szukaniu pracy, w przekwalifikowaniu, w razie choroby – w odzyskaniu zdrowia i sprawności itp.

System uwzględniający wszystkie elementy został przedstawiony na schemacie 1. Godna praca, czyli taka, która jest minimalnie wystarczającej jakości, daje najlepszą ochronę przed ubóstwem, chociaż nie jest to ochrona stuprocentowa. Nawet taka praca, przy specjalnych potrzebach, wielu osobach na utrzymaniu, zadłużeniu itp. może jednak nie chronić przed ubóstwem. Gdy w gospodarstwie domowym są osoby, których dotknęły ryzyka socjalne, wówczas świadczenia z ubezpieczenia społecznego powinny chronić rodzinę. Jeżeli z jakichś powodów nie uzyskano uprawnień do takich świadczeń, pozostają szeroko rozumiane świadczenia pomocowe. Podobnie jak nie każda praca jest godna, tak też i świadczenia mogą być bardzo niskiej jakości, a więc to, że ktoś pracuje, czy korzysta z takich czy innych świadczeń społecznych, nie znaczy jeszcze, aby uznać, że jest wystarczająco chroniony.

 

Schemat 1. System przeciwdziałania ubóstwu i wykluczeniu społecznemu

Źródło: I. Nicaise i in., Gaps, traps and springboards in the floor of social protection systems. A comparative study of 13 EU countries, 2004, s. 11 (z modyfikacjami; strzałki pokazują możliwości przepływów z poszczególnych stanów, np. od godnej pracy do niewystarczającej ochrony, czy od ubezpieczenia społecznego do godnej pracy).

 

Instrumenty polityki społecznej możemy podzielić na dwa rodzaje. Te, które pomagają wydostać się z sytuacji niewystarczającej ochrony i osiągać godną pracę oraz te, które zapobiegają utracie godnej pracy i zsuwaniu się ku sytuacji niewystarczającej ochrony. Dobrze skonstruowana i skoordynowana polityka społeczna w obu tych wymiarach powinna sprawić, że tylko niewielki odsetek ludzi jest trwale skazanych na sytuację niewystarczającej ochrony i ubóstwa. Pomocniczą rolę odgrywa polityka gospodarcza zapewniająca, że jest wystarczająco dużo miejsc pracy dla wszystkich.

Z powyższych informacji wynika ważny wniosek. Jeżeli chcemy zapobiegać poszerzaniu się sfery ubóstwa i jednocześnie pomagać tym, którzy już się tam znaleźli, powinniśmy oddziaływać na bardzo wiele polityk publicznych, zapewniając przy tym ich koordynację. Skupianie uwagi wyłącznie na pomocy społecznej (tylko jeden z elementów systemu pokazanego na schemacie 1), w dodatku wąsko rozumianej (ustawa o pomocy społecznej), jest więc błędem. Dlatego właściwe potraktowanie polityki przeciwdziałania ubóstwu jest wyzwaniem. Wymaga szerokiej wiedzy opartej na badaniach dotyczących rozwoju społeczno-gospodarczego i uwzględniania doświadczeń nie tylko tych osób i rodzin, które obecnie są w sytuacji widocznego i dotkliwego ubóstwa.

Skupmy uwagę na samej pomocy społecznej. Aby dobrze chroniła przed ubóstwem, powinny być spełnione co najmniej trzy warunki: uprawnienie do świadczeń, adekwatny ich poziom, korzystanie z uprawnień. Bez prawa do pomocy społecznej ze względu na niespełnianie kryteriów dochodowych i innych, nie można korzystać z pomocy finansowej. Gdy spełnia się kryteria, pomoc ta może być niewystarczająca, aby zaspokoić potrzeby na minimalnym poziomie. Łagodzi ubóstwo, ale go nie usuwa. Nawet gdy jest uprawnienie, a świadczenia zapewniają minimum, wówczas trzeba jeszcze z nich w pełni skorzystać.

Schemat 2. Uproszczony model pomocy społecznej

GD – gospodarstwo domowe

Źródło: C. Behrendt, At the Margins of the Welfare State, 2002, s. 50.

 

Wyobraźmy sobie, że mamy doskonałą pomoc społeczną, która zapewnia wszystkim ubogim rodzinom środki na zaspokojenie minimum. Ubóstwo wtedy zostaje zasadniczo ograniczone do minimum (tych, którzy mimo uprawnień, nie korzystają z systemu). Czy osiągamy wtedy cele polityki przeciwdziałania ubóstwu? Odpowiedź pozytywna na to pytanie sprawia kłopoty tym, którzy uważają, że ludzie w wieku produkcyjnym i zdolni do pracy powinni utrzymywać się wyłącznie z własnej pracy. Obawiają się oni, że skutkiem ubocznym udzielania wystarczającej pomocy finansowej ubogim osobom i rodzinom jest to, że nie będą chciały pracować i pozostaną na utrzymaniu pomocy społecznej. Z tego też powodu stawia się jej bardziej ambitny cel. Tak ma pomagać, aby wspomagani wyszli z ubóstwa i przestali korzystać z pomocy. Jest to trudne bez uwzględnienia w pomocy pracy socjalnej i innych usług specjalistycznych oraz koordynacji działań z innymi systemami wsparcia: w znajdowaniu pracy, w dokształcaniu się, w odzyskiwaniu zdrowia, w zwiększaniu sprawności, w rozwiązywaniu konfliktów itp. Przykład takiego szerszego podejścia w Polsce pokazany został w tabeli.

 

Tabela 1. Narzędzia i instrumenty aktywnej integracji w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki

Narzędzia aktywnej integracji

Instrumenty aktywnej integracji

Kontrakt socjalny (KS) przewidujący zastosowanie – poza zasiłkami i/lub pracą socjalną – prac społecznie użytecznych, co najmniej trzech instrumentów aktywnej integracji, innych działań integracyjnych

Program integracji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych (PION) realizowany przez PCPR lub inne podmioty z możliwością zastosowania środowiskowej pracy socjalnej, instrumentów aktywnej integracji, działań o charakterze środowiskowym, innych działań o charakterze integracyjnym na zasadach podobnych, jak w przypadku PAL

Program aktywności lokalnej (PAL) przewidujący zastosowanie – poza środowiskową pracą socjalną (inaczej organizowanie społeczności lokalnej) czy działaniami o charakterze środowiskowym– co najmniej czterech instrumentów aktywnej integracji, prac społecznie użytecznych, innych działań o charakterze integracyjnym

Instrumenty aktywizacji zawodowej, np. skierowanie i sfinansowanie zajęć szkolnych związanych z uzupełnieniem wykształcenia, skierowanie i sfinansowanie zajęć w ramach kształcenia ustawicznego

Instrumenty aktywizacji edukacyjnej, np. skierowanie na zajęcia w Centrum Integracji Społecznej, dofinansowanie usamodzielnienia ekonomicznego, wysokość wsparcia oraz szczegółowe warunki i tryb jego przyznawania określa rada gminy w drodze uchwały

Instrumenty aktywizacji zdrowotnej, np. skierowanie i sfinansowanie badań profilaktycznych lub specjalistycznych w związku z możliwością podjęcia zatrudnienia, skierowanie i sfinansowanie terapii psychologicznej, rodzinnej lub psychospołecznej dla rodzin lub osób

Instrumenty aktywizacji społecznej, np. organizacja i finansowanie usług wspierających animację lokalną (np. animator lokalny, streetworker), organizacja i finansowanie usług wsparcia i aktywizacji rodzin marginalizowanych (asystent rodzinny)

Źródło: opracowanie własne

 

Aktywna integracja jest pojęciem promowanym przez Unię Europejską. Składają się na nią trzy zintegrowane filary: pomoc finansowa (minimalny dochód), wspieranie zatrudnienia, udzielanie usług wspomagających (opieka nad dziećmi, leczenie, szkolenia, rehabilitacja itp.). EAPN wydał przewodnik na ten temat.

Dochodzimy więc do podobnego wniosku jak wyżej, polityka przeciwdziałania ubóstwu nie może być ograniczana do wąsko rozumianej pomocy społecznej w postaci zasiłków pieniężnych. Krytyka takiej pomocy za nieskuteczność jest jednak nieporozumieniem, gdyż za sytuację w zakresie ubóstwa odpowiada cały system polityki społeczno-gospodarczej, a nie tylko jego niewielki element, jakim jest pieniężna pomoc społeczna.